Nedovolte Ukrajině vstoupit do NATO: náklady na rozšíření aliance převažují nad výhodami

Zatímco válka na Ukrajině pokračuje, politici a odborníci, včetně ukrajinského prezidenta Volodymyra Zelenského a bývalého velvyslance USA při NATO Iva Daaldera, prosazují, aby NATO nabídlo Ukrajině to, co francouzský prezident Emmanuel Macron nazývá „cestou ke členství“ po ukončení konfliktu. To není jen divadlo. Aspirace Ukrajiny na členství budou nyní ústředním tématem debaty na summitu NATO příští týden ve Vilniusu, přičemž Ukrajina tvrdí – jak nedávno napsal její bývalý ministr obrany Andrij Zagorodňuk v časopise Foreign Affairs – že by „měla být aliancí vítána a přijata“. Způsob, jakým bude tato otázka vyřešena, bude mít vážné důsledky pro Spojené státy, Evropu i další země.

V sázce už nemůže být víc. Členství v NATO zahrnuje závazek spojenců bojovat a umírat jeden za druhého. Částečně právě z tohoto důvodu se jeho členové po celou dobu po skončení studené války snažili vyhnout rozšiřování aliance na státy, které v blízké budoucnosti čelily riziku napadení. Vedoucí představitelé NATO si také dlouho byli vědomi, že přijetí Ukrajiny s sebou nese velmi reálnou možnost války (včetně jaderné) s Ruskem. Pravděpodobnost takového konfliktu a jeho ničivých následků je skutečně hlavním důvodem, proč se Spojené státy a další členové NATO snažili vyhnout hlubšímu zatažení do války na Ukrajině. Napětí je zřejmé: téměř nikdo si nemyslí, že by NATO mělo dnes za Ukrajinu bojovat přímo s Ruskem, ale mnozí jsou pro to, aby Ukrajině byla přislíbena cesta do aliance a aby se zavázala za ni v budoucnu bojovat.

Ukrajina by neměla být přijata do NATO, a to by měl prezident USA Joe Biden jasně říci. Odpor Kyjeva vůči ruské agresi byl hrdinský, ale nakonec státy dělají to, co je v jejich vlastním zájmu. A v tomto případě bezpečnostní přínosy ukrajinského vstupu pro Spojené státy blednou v porovnání s riziky, která s sebou jeho vstup do aliance přináší. Přijetí Ukrajiny do NATO by znamenalo vyhlídku na chmurnou volbu mezi válkou s Ruskem a s ní spojenými ničivými důsledky anebo ústupem a znehodnocením bezpečnostních záruk NATO v celé alianci. Na summitu ve Vilniusu i po něm by bylo moudré, kdyby vedoucí představitelé NATO uznali tyto skutečnosti a zavřeli Ukrajině dveře.

PŘÍLIŠ BLÍZKO, NEŽ ABY TO BYLO PŘÍJEMNÉ

Na summitu NATO v Rumunsku v roce 2008 americký prezident George W. Bush všechny překvapil, když lobboval za vstup Gruzie a Ukrajiny do aliance. Byl to Bushův poslední summit NATO ve funkci prezidenta a podle tehdejšího představitele administrativy tak chtěl „vyznačkovat“ své zásluhy. Řada evropských členských států, včetně Německa a Francie, se proti této myšlence ohradila z obav z nevyhnutelné ruské reakce a důsledků pro alianci. Diplomatický pat vyústil do kompromisu, při němž NATO prohlásilo, že se tyto země jednou stanou členy, ale neposkytlo žádný plán, jak je přijmout. I tento kompromis však vyvolal důrazné odsouzení ze strany ruského prezidenta Vladimira Putina. V projevu v Bukurešti Putin řekl:

Považujeme vznik silného vojenského bloku na našich hranicích, bloku, jehož členové částečně podléhají článku 5 Washingtonské smlouvy, za přímé ohrožení bezpečnosti naší země. Tvrzení, že tento proces není namířen proti Rusku, nebude stačit. Národní bezpečnost není založena na slibech.

O čtyři měsíce později Rusko napadlo Gruzii a dodnes okupuje část jejího území. V roce 2014 Rusko anektovalo Krym jako předehru k plnohodnotné válce proti Ukrajině v únoru 2022. Chování Ruska je loupeživé, nelegitimní a nebezpečné. Nicméně podtrhuje hlavní problém, který je ve hře: i když NATO zůstává formálně zavázáno ke vstupu Ukrajiny (a Gruzie), další rozšiřování NATO do oblastí, které Moskva považuje za mimořádně důležité pro svou národní bezpečnost, znamená válku s Ruskem.

SPRÁVNÉ CÍLE, ŠPATNÉ PROSTŘEDKY

Zastánci dalšího zapojení USA a NATO do války na Ukrajině dosud nedokázali objasnit, které strategické zájmy USA jsou v sázce. Bidenova administrativa argumentovala tím, že historie ukazuje, že „když diktátoři neplatí za svou agresi, způsobují další chaos a začínají další agrese“, jak se vyjádřil sám prezident. Rusko však za svou agresi již zaplatilo obrovskou cenu. Tím, že si Ukrajina své území udržela a ruskou armádu zatlačila, ponížila Putina, který ji ještě před dvěma lety očerňoval jako ne-zemi. Rusku bude trvat desítky let, než obnoví svou armádu i do tak chatrného stavu, v jakém se zřejmě nacházela, když Putin válku zahájil; Spojené státy odhadují, že bylo zabito nebo zraněno více než 100 000 ruských bojovníků. Nedávná vzpoura, kterou zahájil šéf žoldnéřů Jevgenij Prigožin, naznačuje, že válka může destabilizovat Putinovu vládu doma.

Zájem USA na přijetí Ukrajiny do NATO je ještě méně jasný a v politickém diskurzu se objevuje spleť argumentů.
Jeden z názorů tvrdí, že evropská stabilita a bezpečnost vyžadují, aby Kyjev do aliance vstoupil. Podle této logiky, pokud nebude Putin na Ukrajině zastaven, rozšíří své cíle a zaútočí na členské státy NATO. Druhá argumentační linie se zaměřuje na samotnou Ukrajinu a tvrdí, že členství v NATO je jediným způsobem, jak zemi ochránit před ruskými záměry. A konečně existuje pocit, že Ukrajina si členství v NATO „zasloužila“ tím, že bojovala proti protivníkovi aliance a oslabila ho. Podle tohoto názoru by prohloubení spolupráce NATO s Ukrajinou odměnilo její hrdinství a přidalo další odstrašující vrstvu proti obnovenému ruskému útoku.

Tato tvrzení jsou pochopitelná, ale mylná. Za prvé, odpor Ukrajiny vůči ruskému válečnictví je ušlechtilý, ale ušlechtilé činy a dokonce ani účinná sebeobrana samy o sobě neospravedlňují přijetí vysokého rizika časově neomezeného bezpečnostního závazku. Ještě důležitější je, že sázky, které jsou dnes ve hře, Ukrajinu ke vstupu do NATO neopravňují.

Již více než 100 let jsou cíle USA v Evropě kontrahegemonické: v první světové válce, druhé světové válce a znovu ve studené válce Spojené státy nesly vysoké náklady, aby jedné zemi zabránily v ovládnutí kontinentu. Dnes by však Rusko, i kdyby nějakým způsobem Kyjev porazilo, nebylo schopné Evropu ovládnout. Kdyby Rusko anektovalo celou Ukrajinu bez jediného výstřelu, jeho HDP by vzrostl o 10 %, takže by byl sotva větší než italský. Pravda, Rusko by si také vydobylo druhý velký přístav v Černém moři, ale stále by zůstalo mnohem slabší než evropští členové NATO. Jak uznal i Robert Kagan, „není možné, aby Putinovo dobytí Ukrajiny“ mělo „nějaký bezprostřední nebo dokonce vzdálený vliv na americkou bezpečnost“.

Rusko se však naštěstí Ukrajinu dobýt nechystá. Jeho vojenské tažení bylo rozpačité a válka ukázala, že ruská armáda není víc než bledým stínem té sovětské. Představa, že by Rusko mohlo představovat vážnou hrozbu pro Polsko, natož pro Francii nebo Německo, je bizarní. Připočteme-li k tomu americký jaderný arzenál a Atlantický oceán, je zřejmé, že výhody, které by Washington přijetím Ukrajiny do NATO získal, jsou omezené.

I když Ukrajina, jak tvrdí její ministr zahraničí Dmytro Kuleba v časopise Foreign Affairs, „brání celé východní křídlo NATO a sdílí se členy aliance to, co se naučila“, není jasné, proč musí vstoupit do aliance, aby z toho Spojené státy měly prospěch. Pokud se Ukrajina nepoddá ruské nadvládě – což Kyjev prokázal, že není ochoten udělat -, její geografická poloha ji předurčuje k tomu, aby bez ohledu na členství v NATO působila jako ochranný val proti Rusku. Události od února 2022 ukazují, že nemusí být v NATO, aby jí Spojené státy a jejich spojenci mohli účinně pomáhat bránit se ruské agresi.

NESPLNĚNÉ SLIBY

Přijetí Ukrajiny do NATO by pro alianci znamenalo také problémy, zejména s bezpečnostními zárukami zakotvenými v článku 5 zakládací smlouvy aliance. Buďte ujištěni, že článek 5 pouze formálně zavazuje spojence NATO, aby útok na jednoho považovali za útok na všechny a poskytli pomoc, kterou „považují za nezbytnou“. V praxi však členské státy považují členství v NATO a s ním spojené záruky podle článku 5 za závazek USA jít do války ve prospěch svých spojenců. Jak prohlásil prezident Barack Obama při návštěvě Estonska v roce 2013:

Článek 5 je naprosto jasný – útok na jednoho je útokem na všechny. Pokud se tedy v takovém okamžiku znovu zeptáte, „kdo přijde na pomoc“, budete znát odpověď – Aliance NATO, včetně ozbrojených sil Spojených států amerických.

Anebo jak tento závazek nedávno popsal Biden, článek 5 představuje „posvátnou přísahu bránit každý centimetr území NATO“. Proto Ukrajina věří, že ji členství v NATO pomůže ochránit před budoucí ruskou agresí.

Problém s rozšířením těchto záruk na Ukrajinu je dvojí. Zaprvé, záruka podle článku 5 by mohla Spojené státy zatáhnout do přímého konfliktu s Ruskem. Na rozdíl od ostatních zemí, které vstoupily do aliance nedávno, bude Ukrajina pravděpodobně i nadále vést nevyřešený spor s Ruskem uvnitř svých hranic. Nejenže Moskva a Kyjev budou mít soupeřící nároky na území, ale vlna ruského a ukrajinského nacionalismu vyvolaná válkou omezí prostor pro diplomacii. Za těchto podmínek není těžké si představit, jak by se vztahy mohly dále zhoršovat, i kdyby bylo dosaženo dohody o ukončení bojů. Pokud by Ukrajina byla v NATO, Spojené státy by mohly být dotlačeny k tomu, aby se postavily na obranu Ukrajiny nasazením vojáků a dokonce hrozbou použití jaderných zbraní v její prospěch. Američtí politici mohou doufat, že vytvořením cesty pro Kyjev do NATO odradí budoucí ruskou agresi vůči Ukrajině, ale tím vzniká reálná možnost zatažení Spojených států do scénáře, který Biden nazval „třetí světovou válkou“.

Rozšíření ochrany podle článku 5 na Ukrajinu by také mohlo oslabit jejich celkovou důvěryhodnost. Bidenova administrativa dává již 16 měsíců jasně najevo, že se jí ve sporu o Ukrajinu nevyplatí bojovat přímo s Ruskem. Mnozí vlivní republikánští politici – včetně favorita prezidentské volby za GOP, bývalého prezidenta Donalda Trumpa – nejsou obzvláště nakloněni tomu, aby kvůli Ukrajině riskovali americké životy. Na druhou stranu ruští politici od Putina dolů dali najevo, že mají pocit, že za Ukrajinu stojí za to bojovat, a to i za cenu velkých ztrát.

Za těchto okolností by americký závazek bojovat za Ukrajinu mohl být zpochybněn. Rusko by tento závazek mohlo otestovat, což by mohlo vést k budoucím krizím. Pokud budou Spojené státy vyzvány k boji, je pravděpodobné, že by mohly od svých záruk upustit a nechat Ukrajinu na holičkách. A pokud by Spojené státy od Ukrajiny ustoupily, až bude napadena, další zranitelní spojenci NATO, jako jsou pobaltské státy, by přirozeně o pevnosti bezpečnostních závazků aliance podpořených americkou vojenskou silou pochybovaly. Mohlo by dojít ke skutečné krizi důvěryhodnosti NATO.

Někteří zastánci vstupu Ukrajiny do NATO tvrdí, že zbraně, výcvik a diplomatická podpora, která je Kyjevu již poskytována, jsou dostatečné pro splnění mandátu NATO podle článku 5, což znamená, že nasazení vojenských sil ani není nutné slibovat. Pokud však článek 5 umožňuje Spojeným státům a dalším spojencům zastavit se před zahájením války na ochranu člena, mění to NATO v odstupňovanou alianci, ve které si někteří členové (jako Francie a Německo) jsou i nadále jisti, že Washington použije sílu, aby jim přišel na pomoc, a jiní si tím zdaleka jisti nejsou. To by mohlo vyvolat vnitroalianční spory, protože členové se budou snažit určit, jaký druh záruky podle článku 5 mají. Nabídka této omezenější záruky podle článku 5 je navíc pro Ukrajinu nejistou pomocí. Koneckonců, vzhledem k tomu, že již získává mnoho dalších výhod plynoucích z členství v NATO, může to být pouze vyhlídka na přímý zásah Spojených států a dalších zemí prostřednictvím článku 5, která Kyjevu dodává odstrašující a politickou hodnotu.

ZAPLATIT ZA TO

Je zde také otázka nákladů na obranu Ukrajiny. NATO se již nyní potýká s problémy při hledání konvenčních sil a operačních koncepcí, které potřebuje k zajištění stávajících závazků aliance. Válka na Ukrajině jasně ukázala, že moderní konflikt vysoké intenzity mezi konvenčními armádami spotřebovává neuvěřitelné množství zdrojů. Z tohoto pohledu by pozvání Ukrajiny do NATO prohloubilo rozdíl mezi závazky aliance a jejími schopnostmi.

Jelikož jsou ovšem země NATO jako celek bohatší, technologicky vyspělejší a lidnatější než Rusko, mohla by tato mezera být teoreticky kompenzována agresivním zbrojním programem. Evropští členové NATO však mají před sebou dlouhou cestu, protože od dob studené války do konvenční vojenské síly dostatečně neinvestovali. Samotná Ukrajina je částečnou výjimkou z tohoto obecného trendu, ale i zde je obdivuhodná vojenská výkonnost Ukrajiny – jak Zelenskij, další ukrajinští představitelé i externí analytici přiznávají – z velké části způsobena výjimečným rozsahem a měřítkem vojenské pomoci poskytované Spojenými státy a jejich partnery. Pokud by se Ukrajina připojila k alianci, břemeno hledání zdrojů na obranu Ukrajiny v případě, že by nedošlo k jaderné válce, by proto pravděpodobně neúměrně leželo na Spojených státech.

V době, kdy Washington již čelí vážným nárokům na zdroje doma i v Asii, hrozí, že bude zahnán do kouta: s Ukrajinou v NATO bude muset odklonit zdroje od jiných priorit, z nichž některé jsou pravděpodobně důležitější, nebo přijmout zvýšené riziko na dramaticky rozšířené východní frontě. V obou případech by Spojeným státům vznikly velké náklady a zátěž ve chvíli, kdy je jich z hlediska času, pozornosti a zdrojů potřeba jinde.

Tyto náklady by mohly narůst i v důsledku zvrácených pobídek, které Moskvě nabídkou cesty Ukrajiny do NATO vyvstávají. Rusko projevilo ochotu bojovat o budoucí strategickou orientaci Ukrajiny, ale Spojené státy a další země nikoli. Moskva to ví. Je tragické, že nabídka cesty Ukrajiny do NATO proto pravděpodobně poskytne Rusku důvod pokračovat ve válce tak dlouho, jak jen to bude možné, aby předešlo vzniku podmínek, kdy by Ukrajina cestu ke členství v NATO mohla nastoupit. V tomto smyslu pozvání ke vstupu do aliance slibuje prodloužení současného krveprolití a snížení pravděpodobnosti jakéhokoli diplomatického urovnání. Na druhou stranu, pokud by se současná válka zmírnila a Ukrajina by zahájila přístupový proces, Moskva by byla povzbuzena k dalšímu výpadu ve snaze zabránit tomu před jeho dokončením. Pokud by NATO nemohlo přijmout Ukrajinu prostřednictvím nějakého fait accompli (hotová věc, která se stala a nelze ji zvrátit – pozn. red.) – což není snadný úkol vzhledem k požadavkům aliance na jednomyslnost a konsensus -, plán členství v dlouhodobém horizontu pravděpodobnost ruské agrese na Ukrajině zvyšuje a nikoliv snižuje. V každém případě se náklady na obranu Ukrajiny zvýší.

Touha Ukrajiny vstoupit do NATO je pochopitelná. Je naprosto logické, že země, která byla zastrašována a napadena silnějším sousedem, hledá ochranu u vnější mocnosti. Přesto, strategie je o volbě a dnešní volby Spojených států jsou neúprosné. Po většinu období po studené válce mohly Spojené státy své mezinárodní závazky za relativně nízkou cenu a riziko rozšiřovat. Tyto okolnosti již neexistují. S fiskálními tlaky doma, vážným ohrožením pozice v Asii a vyhlídkou na eskalaci a erozi důvěryhodnosti vůči Moskvě, americkým zájmům prostě odpovídá udržet Ukrajinu mimo NATO. Namísto pochybných příslibů, představujících velké nebezpečí, ale zato jen malý přínos, by Spojené státy měly připustit, že je nejvyšší čas Ukrajině dveře do NATO zavřít.

JUSTIN LOGAN je ředitelem obranných a zahraničně-politických studií v Cato Institute.
JOSHUA SHIFRINSON je docentem na School of Public Policy na University of Maryland a nerezidentním vedoucím pracovníkem Cato Institute.