Veto v evropské zahraniční politice není vadou

Komentář Europe’s Foreign Policy Veto Is Not a Flaw vyšel na serveru The European Conservative 10. srpna 2026. Český překlad vyšel na serveru Konzervativní noviny 14. srpna 2026.

V Bruselu se stále hlasitěji ozývají hlasy volající po přechodu k hlasování kvalifikovanou většinou v oblasti zahraniční politiky. Evropská komise pod vedením Ursuly von der Leyen již řadu let usiluje o zbavení se „okovů jednomyslnosti“ a po porážce Viktora Orbána v dubnových maďarských volbách vyzvala k „využití příležitosti“ ke zrušení práva veta ve společné zahraniční a bezpečnostní politice. Od dubna se německý ministr zahraničí Johann Wadephul zasazuje za zrušení pravidla jednomyslnosti do konce současného volebního období a předložil šestibodový plán reformy institucí EU.

Praxe však ukazuje, jak daleko je tento cíl od svého uskutečnění. Teprve 23. července, až na třetí pokus po námitkách nejméně šesti členských států – včetně Bulharska, Řecka a Rakouska – se Radě EU podařilo dohodnout 21. balíček sankcí proti Rusku. Postoj Německa k Izraeli odhalil stejné napětí z jiného úhlu. Na zasedání Evropské rady v červnu 2026 kancléř Friedrich Merz prohlásil, že jeho vláda zamítla navrhovaná obchodní opatření EU proti Izraeli. Institucionální význam spočívá v tom, že Berlín trvá na tom, že Německo si musí zachovat kontrolu nad tím, jak se tato odpovědnost promítá do zahraniční politiky – a to i přesto, že jeho vlastní ministr zahraničí prosazuje omezení národních vet v bezpečnostních záležitostech. Rozdíl mezi rétorikou o zrušení veta a ochotou států ho použít, když jsou v sázce jejich vlastní zájmy, je strukturální.

„Vysoká“ a „nízká“ politika v evropské integraci

Vysvětlení tohoto stavu věcí nabídl již před 60 lety Stanley Hoffmann. Proti funkcionalistické „logice integrace“ postavil trvalou „logiku rozmanitosti“ národních států. Rozlišení mezi „nízkou“ a „vysokou“ politikou nám umožňuje pochopit, proč se nadnárodní integrace úspěšně rozvinula v oblasti ekonomiky, obchodu a regulace, avšak nevedla k vytvoření společné zahraniční politiky.

„Nízká politika“ zahrnuje otázky blahobytu: obchodní režimy, cla, hospodářskou soutěž, technické normy, regulaci trhu, zemědělství a konkrétní oblasti sociální a hospodářské politiky. V těchto oblastech je možné kvantitativní posuzování, vzájemné ústupky a kompromisní balíčky. Státy mohou delegovat pravomoci, aniž by se vzdaly politické autonomie.

Předpokládalo se, že spolupráce v jedné sféře vyvolá potřebu integrace v sousedních oblastech. Společný trh vyžaduje jednotná pravidla hospodářské soutěže a normy, a vzájemné závislosti, které z toho vyplývají, vedou k dalšímu přenosu pravomocí. Po hospodářské integraci tedy nastane posun v politické loajalitě, a ten se postupně vyvine v politickou integraci.

Hoffmann tvrdil, že tato logika funguje pouze do té doby, dokud integrace nezasahuje do „vysoké politiky“: zahraniční politika, obran, bezpečnost, použití síly, vztahy s velmocemi a postavení země v mezinárodním systému. Zde jde o otázky politického přežití, postavení a autonomie státu. Přechod od společného trhu ke společné zahraniční politice proto není přirozeným pokračováním integrace. Přenechání práva rozhodovat o spojencích, hrozbách, přípustnosti použití síly a ceně rizika se dotýká samotných základů suverenity.

Ekonomická vzájemná závislost nevymaže rozdíly v zájmech zahraniční politiky. Ty jsou utvářeny tím, co Hoffmann nazval „národní situací“: geografickou polohou, historickými zkušenostmi, ekonomickou strukturou, vojenskými schopnostmi, vnějšími závazky, kolektivní pamětí a představami elity o roli dané země. Jeden a tentýž problém může být pro jeden stát bezprostřední hrozbou, pro jiný vzdáleným rizikem a pro třetí ekonomickou příležitostí.

Neschopnost EU vypracovat společný postoj proto nelze vysvětlit pouze nedokonalými postupy nebo nedostatkem politické vůle. Trvání na jednomyslnosti je důsledkem skutečnosti, že státy nejsou připraveny přenechat institucím EU konečné slovo v otázkách zahraniční politiky. V ekonomice může poražená strana přijmout většinové rozhodnutí jako dočasně nevýhodné, ale v zahraniční politice jej však může vnímat jako hrozbu pro svou vlastní bezpečnost.

Plnohodnotné nadnárodní zahraniční politice brání také absence jednotného evropského politického společenství, které by bylo schopno legitimizovat její náklady. Evropské společnosti sice mohou podporovat diplomatickou koordinaci, sankce či zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany, to však neznamená, že jsou připraveny vnímat hrozby stejným způsobem, nést ztráty nebo přerozdělovat zdroje ve prospěch společného cíle.

V důsledku toho se přelévání vlivu zastaví na hranici vrcholné politiky. Čím více se nadnárodní instituce přibližují k otázkám bezpečnosti a použití síly, tím důrazněji si státy nárokují zpět kontrolu na mezivládní úrovni. Spolupráce je možná, avšak pouze tam, kde se shodují národní hodnocení hrozeb, nákladů a požadovaných výsledků. Instituce EU mohou této konvergenci dát podobu, ale nemohou ji vytvořit.

Od politické spolupráce k Lisabonské smlouvě

Boj o hlasovací postupy provází evropskou integraci již od vzniku prvních společenství. Jean Monnet považoval jednomyslnost za jednu z příčin slabosti mezinárodních organizací, a proto Římská smlouva počítala s postupným rozšiřováním hlasování kvalifikovanou většinou. Státy to však akceptovaly pouze v otázkách, kde porážka neohrožovala zásadní národní zájmy.

Prvním významným střetem byla krize „prázdné židle“ v letech 1965–1966. Francie se odmítla účastnit práce Rady a postavila se proti přechodu k hlasování většinou a posílení nadnárodních institucí. Výsledný lucemburský kompromis nebyl ani tak definitivní ústavní dohodou, jako spíše dohodou o neshodě. Všech šest členských států přijalo, že v případech, kdy jsou v sázce velmi důležité národní zájmy, by měla jednání pokračovat ve snaze dosáhnout řešení přijatelného pro všechny. Francie trvala na tom, že diskuse by měly pokračovat, dokud nebude dosaženo jednomyslné dohody, zatímco ostatních pět vlád neakceptovalo, že by tento postoj mohl mít přednost před ustanoveními Smlouvy o hlasování většinou. Formálně tedy hlasování kvalifikovanou většinou zůstalo zachováno. V politické praxi však tento kompromis vytvořil silnou presumpci ve prospěch konsensu a po téměř dvě desetiletí se Rada obecně vyhýbala předkládání citlivých záležitostí k hlasování.

Rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou bylo obnoveno s vytvořením jednotného trhu. Opatření k odstranění obchodních a technických překážek přešla na hlasování většinou, avšak v citlivých oblastech bylo zachováno právo veta. Během jednání o Smlouvě z Nice požadoval téměř každý stát výjimky ve prospěch svých vlastních zájmů: Spojené království v sociální a daňové politice, Francie ve zdravotnictví a kulturních službách, Německo v oblasti přistěhovalectví, Španělsko v rozpočtové a regionální politice, ostatní země v dopravě a daních. Hlasování kvalifikovanou většinou bylo rozšířeno především na otázky, které státy nepovažovaly za zásadní.

V zahraniční politice platilo toto rozlišení od samého počátku. Obchodní politika postupně přešla do pravomoci Společenství, avšak diplomacie, bezpečnost a mezinárodní vztahy zůstaly v kompetenci národních vlád. Evropská politická spolupráce, založená v roce 1970, fungovala mimo systém Společenství a byla založena na výměně informací a konzultacích. Umožnila formalizovat již existující konsensus, ale neposkytovala prostředky k překonání rozdílů prostřednictvím hlasování většinou.

Státy EHS koordinovaly své postoje k Blízkému východu, vztahům mezi Východem a Západem, jižní Africe, íránsko-irácké válce a Střední Americe. V roce 1980 společně podpořily právo palestinského lidu na sebeurčení. Společný postoj však vznikl teprve poté, co byly rozdíly vyřešeny.

Návrhy na změnu tohoto modelu byly zamítnuty. Tindemansova zpráva (1975) navrhovala vytvoření jediného centra pro ekonomická a politická rozhodnutí a rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou, avšak její institucionální doporučení byla odložena. Jednotný evropský akt propojil spolupráci v oblasti zahraniční politiky s institucemi Společenství, aniž by změnil mezivládní způsob rozhodování.

Maastrichtská smlouva toto rozlišení zakotvila ve struktuře Evropské unie. V rámci prvního pilíře docházelo k neustálému rozšiřování pravomocí Společenství a hlasování většinou, zatímco Společná zahraniční a bezpečnostní politikaČesky (SZBP) byla zařazena do druhého, mezivládního pilíře a byla založena na jednomyslnosti. Státy se dohodly na koordinaci zahraniční politiky, ale nepřenechaly nadnárodním institucím právo určovat její obsah v případě absence obecného konsensu. Amsterodamská a Niceská smlouva zdokonalily mechanismy SZBP, ale nezměnily základní rozhodovací postup. Při přípravě Ústavy EU bylo opět navrženo rozšíření hlasování většinou, avšak mezivládní konference zachovala zásadu jednomyslnosti v oblasti zahraniční a obranné politiky.

Lisabonská smlouva zrušila pilířovou strukturu, zřídila Evropskou službu pro vnější činnost a posílila postavení vysokého představitele. Rozhodovací pravomoc však zůstala v rukou členských států. Reformy posílily schopnost EU prosazovat soudržnou linii, avšak neudělily institucím právo tuto linii utvářet navzdory odporu jediného členského státu. Institucionální vývoj SZBP vedl k sofistikovanější koordinaci, avšak nezměnil mezivládní charakter vrcholné politiky.

Jednomyslnost vs. hlasování kvalifikovanou většinou v SZBP po Lisabonské smlouvě

Článek 24 Smlouvy o EU zachoval jednomyslnost jako obecné pravidlo pro SZBP, zatímco čl. 31 povolil hlasování kvalifikovanou většinou pouze v omezených případech. Členské státy obecně i nadále usilují o konsensus, a to i v případech, kdy je formálně možné hlasovat většinou. Právo veta zůstává zachováno, pokud jde o volbu vztahů se třetími zeměmi, uvalování nových sankčních režimů a rozhodnutí s vojenskými či obrannými dopady. Většinovým hlasováním se rozhoduje o technické realizaci, nikoli o strategických rozhodnutích.

Konstruktivní zdržení se hlasování umožňuje státu nebránit přijetí společného postoje, aniž by tím na sebe převzal povinnost jej provádět. V únoru 2022 Rakousko, Irsko a Malta tímto způsobem povolily financování dodávek smrtících zbraní na Ukrajinu, přičemž zachovaly omezení vyplývající z jejich neutrality. Překlenovací klauzuleČesky umožňuje přesunout jednotlivé otázky na hlasování kvalifikovanou většinou, vyžaduje však jednomyslnost v Evropské radě a nevztahuje se na rozhodnutí v oblasti vojenství a obrany. V letech 2009 až 2026 nebyla nikdy použita.

Veto bylo využíváno jako prostředek k ochraně zásadních zájmů. V letech 2016 až 2022 bylo zaznamenánoČesky přibližně 30 případů veta, hrozby veta nebo blokujícího zpoždění; 18 z nich se týkalo Maďarska. Rozhodnutí však blokovaly i jiné země. Kypr v roce 2020 zpozdil sankce proti Bělorusku, přičemž současně usiloval o paralelní opatření EU proti Turecku, a Polsko několikrát pohrozilo vetem nebo ho využilo k zajištění ústupků v jiných oblastech. Řecko dříve bránilo integraci Makedonie kvůli názvu země, což byl spor, který byl z velké části vyřešen Prespanskou dohodou z roku 2018. Hlavní překážkou následného pokroku Severní Makedonie na cestě k členství v EU se místo toho stalo Bulharsko, které zablokovalo zahájení přístupových jednání kvůli otázkám jazyka, historie a práv menšin.

V letech 2023–2024 zesílilo tábor zastánců kvalifikované většiny. V prosinci 2023 Viktor Orbán umožnil zahájení přístupových jednání s Ukrajinou tím, že opustil zasedání Evropské rady, avšak zablokoval pomoc pro Kyjev ve výši 50 miliard eur. Veto bylo v únoru 2024 po nátlaku ze strany ostatních států zrušeno. Do té doby již devět členských států EU vytvořiloČesky „Skupinu přátel hlasování kvalifikovanou většinou v rámci SZBP“ a francouzsko-německá expertní skupina („Skupina dvanácti“) z iniciativy francouzské a německé vlády zveřejnila zprávuČesky „Plavba na volném moři: reforma a rozšíření EU pro 21. století“, která se stala ideovým manifestem reformního tábora. Odborníci navrhli rozšíření hlasování většinou ještě před další fází rozšíření Unie.

Následující události ukázaly, že tento problém nelze zúžit pouze na Maďarsko.

V září 2025 von der Leyen opět vyzvalaČesky k osvobození EU od „okovů jednomyslnosti“ a António Costa navrhlČesky přesunout určité skupiny rozhodnutí na hlasování kvalifikovanou většinou. Již v říjnu se Nizozemsko, Francie, Řecko a Dánsko vyslovily protiČesky částečnému opuštění jednomyslnosti. Ani vlády, které podporují hlubší integraci, nebyly připraveny předem se vzdát možnosti blokovat rozhodnutí, jejichž obsah nelze předvídat.

V lednu 2026 Kaja Kallas opět nadhodila otázku upuštění od jednomyslnosti v oblasti bezpečnostní politiky. V únoru Maďarsko a Slovensko zablokovaly 20. balíček sankcí proti Rusku kvůli zastavení dodávek ropy ropovodem Družba. Pro většinu byly sankce nástrojem nátlaku; pro Budapešť a Bratislavu se však týkaly dodávek energie, průmyslu a vnitropolitické stability.

Orbánova porážka v dubnu tyto překážky neodstranila. Von der Leyen vyzvalaČesky k využití změny moci k odstranění „systémových překážek“, avšak o několik dní později byl nový balíček sankcí zablokován Slovenskem. Robert Fico označilČesky zrušení veta za „začátek konce EU“. Balíček byl přijat teprve po dodatečných jednáních dne 23. dubna. Výměna vlády v jedné zemi nevymaže národní zájmy jiné země.

Tento rozpor se obzvláště ostře projevil v politice Německa vůči Izraeli. V roce 2025 Berlín nepodpořil revizi asociační dohody mezi EU a Izraelem a společně s Itálií zablokoval omezení účasti Izraele v programu Horizont Evropa. V dubnu 2026 Německo a Itálie zabránily úplnému pozastavení platnosti asociační dohody.

O pouhých několik týdnů později německý ministr zahraničí Johann Wadephul prohlásilČesky, že jednomyslnost v bezpečnostních záležitostech by mohla vystavit Evropu „existenčnímu nebezpečí“. Přesto v červenci Berlín opět zablokoval omezující opatření proti Izraeli. Irsko, Španělsko, Nizozemsko, Belgie a Lucembursko navrhly pozastavení obchodních preferencí a argumentovaly, že rozhodnutí lze přijmout kvalifikovanou většinou. Tuto interpretaci podpořila právní služba Rady. Německo nicméně požadovalo jednomyslnost a zabránilo hlasování. Tato epizoda je velmi výmluvná.

Koordinační mechanismus, nikoli zárodek politiky

SZBP by neměla být vnímána jako nedokončená společná zahraniční politika, která se po příští reformě stane ekvivalentem společné obchodní nebo hospodářské politiky EU. Její omezení nejsou dočasnou anomálií. Odrážejí rozpor mezi nadnárodní organizací evropského hospodářství a přetrvávající národní organizací politické moci, bezpečnosti a strategické odpovědnosti.

V Evropské unii neexistuje jediná politická komunita, která by byla schopna v očích občanů členských států legitimizovat náklady společné zahraniční politiky. Německý volič není nijak povinen považovat většinové rozhodnutí o Izraeli za legitimnější než postoj své vlastní vlády. Slovenský volič může vnímat protiruské sankce nikoli jako projev společného evropského blaha, ale jako hrozbu pro energetickou bezpečnost své země. Takové rozdíly by bylo možné překonat pouze v případě, že by existovalo společné vnímání hrozeb, sdílená historická paměť a konsensus ohledně přijatelných nákladů. Mezi státy s odlišnými vnitrostátními poměry však taková jednota neexistuje.

SZBP proto není prototypem federální zahraniční politiky, ale mechanismem pro koordinaci národních strategií. Její účinnost závisí na shodě zájmů, nikoli na hlasovacím postupu. Požadavek na přechod k hlasování kvalifikovanou většinou se zaměřuje na symptom – pravidlo jednomyslnosti –, ale neodstraňuje příčinu: rozdílnost národních situací a neexistenci jednotného politického společenství.

Vzdát se pravidla jednomyslnosti v oblasti vrcholné politiky bylo nemožné v dřívějších fázích integrace a zůstává nemožné i dnes. Státy jsou připraveny svěřit technické a výkonné záležitosti hlasování většinou, nikoli však právo určovat své spojence, hrozby, orientaci zahraniční politiky či přijatelnou cenu rizika. Zrušení veta nevytvoří společný strategický zájem tam, kde žádný neexistuje. Pouze umožní většině vnutit jednotlivým zemím rozhodnutí, která tyto země mohou považovat za hrozbu pro svou vlastní bezpečnost.

Právě proto musí být právo veta zachováno. Nejedná se o procedurální nedostatek ani o pozůstatek rané integrace. Je to záruka, že otázky války a míru, bezpečnosti a mezinárodního směřování nebudou předány k rozhodování většině států či nadnárodním institucím. Jednomyslnost vymezuje skutečnou hranici evropské integrace a umožňuje státům spolupracovat v oblasti zahraniční politiky, aniž by se vzdaly suverénní kontroly nad vrcholnou politikou.