Hybridní mír: Soukromé zprostředkování ve fragmentovaném světě

Kolumbijská mírová dohoda z roku 2016, podepsaná v Havaně za podpory Kuby a Norska – vzácný úspěch zprostředkování
Wikimedia Commons / Juantenaphoto

V dnešním roztříštěném světě se války množí – a přetrvávají. Místo toho, aby byly ukončeny vyjednaným urovnáním, konflikty pokračují, někdy s vysokou intenzitou, jako na Ukrajině, jindy v podobě přerušované rovnováhy, jako v Gaze či Íránu. Diplomacie pokračuje, ale často vede pouze k dočasným ujednáním – krátkodobým příměřím nebo lokálním opatřením k deeskalaci, nikoli ke komplexním politickým urovnáním.

To představuje výrazný kontrast k období po skončení studené války. Jak jsem poznamenal ve své eseji „Ztracené umění mírového urovnání“, 90. léta a počátek 21. století byly v mnoha ohledech zlatým věkem mírového urovnání. V těchto letech pomohly mediační procesy ukončit války v tak rozmanitých oblastech, jako jsou Bosna, Kambodža, Salvador, Guatemala, Mozambik, Namibie, Aceh, Sierra Leone, Nepál a Súdán. Částečně i díky tomu klesl počet probíhajících válek a počet lidí zabitých ve válkách klesl na historicky nejnižší úroveň.

Většinu těchto procesů vedla OSN a regionální organizace. Spojené státy často vystupovaly jako prostředník poslední instance, jako tomu bylo v případě Daytonských dohod o Bosně, a Rusko sehrálo významnou roli v dohodách, jako byla Moskevská dohoda z roku 1997, která ukončila občanskou válku v Tádžikistánu. Svou malou, avšak rostoucí roli sehrávala i soukromá mediace: Společenství Sant’Egidio sehrálo ústřední roli v římské dohodě, která v roce 1992 ukončila mozambickou občanskou válku.

Všechna tato činnost posílila názor, že většinu ozbrojených konfliktů lze vyřešit prostřednictvím vyjednaných dohod a že mezinárodní zprostředkování může přispět k dosažení trvalých dohod. Systém zdaleka nebyl dokonalý – mnoho dohod sice snížilo úroveň násilí, ale nic víc – nicméně dopad na celkovou úroveň ozbrojených konfliktů ve světě byl dramatický.

Kontext, v němž k těmto zásahům docházelo, byl jedinečný. Spojené státy vyšly z studené války jako světová supervelmoc.
Poprvé v historii byla jediná mocnost dominantní vojenskou a ekonomickou silou ve všech regionech světa. Ačkoli se Spojené státy vždy poněkud držely mimo a nad rámcem založeným na pravidlech, jemuž předsedaly, obecně chtěly svou moc využít k utváření mezinárodního řádu založeného na principech Atlantické charty a Charty Organizace spojených národů: řádu otevřených společností a volného obchodu, demokratického tam, kde to bylo možné a vhodné, a především mírového.

USA se často snažily tohoto cíle dosáhnout prostřednictvím systému zákonů, norem a multilaterálních institucí, na jejichž zavedení se během druhé světové války tak výrazně podílely. Amerika měla být garantem tohoto systému, ale velká část práce měla být vykonávána prostřednictvím mezivládního aparátu, který vytvořila v San Franciscu v roce 1945. Zprostředkovatelé, kteří se snažili ukončit konflikty prostřednictvím dohod v rámci tohoto multilaterálního rámce, měli vítr v zádech.

I toto období americké hegemonie se však ukázalo jako pomíjivé. Projev prezidenta Putina na Mnichovské bezpečnostní konferenci v únoru 2007 je často uváděn jako okamžik, kdy došlo ke změně paradigmatu. Klíčový byl obrat Ruska, ale to byla jen část příběhu. Klíčový byl také vzestup Číny, který se odehrával v průběhu stejných desetiletí. Podíl Číny na světovém HDP na konci studené války v roce 1990 činil 1,6 procenta; v době, kdy se Rusko v roce 2007 definitivně rozešlo s Pax Americana, vzrostl tento podíl na 9 procent; dnes činí téměř 20 procent.

Samotné Spojené státy rovněž značně přispěly k podkopání systému založeného na pravidlech, který pomáhaly vytvořit a udržovat. V roce 1999 vedly intervenci NATO v Kosovu, čímž porušily základní princip mezinárodního řádu – že síla nesmí být použita proti územní celistvosti žádného státu, jak je zakotveno v článku 2.4 Charty Organizace spojených národů. O čtyři roky později napadly Irák, opět bez právního základu a bez mandátu Rady bezpečnosti.

A v roce 2008 zorganizovaly mezinárodní úsilí o úplné oddělení Kosova od Srbska bez vyjednané dohody – což byl precedens, na který se prezident Putin odvolal, když Rusko o tři roky později napadlo Ukrajinu.

Období po studené válce tak ustoupilo roztříštěnějšímu a konfliktům náchylnějšímu mezinárodnímu řádu. Geopolitická soutěž se zintenzivnila. Použití síly se znovu stalo preferovaným nástrojem státní politiky, což vede k většímu počtu mezistátních válek. Mnohostranné instituce čelí stále většímu nedostatku finančních prostředků, jsou rozdělené a často paralyzované. Základní normy proti územním dobytím a použití síly se rozpadají.

Zároveň se konflikty vnitřně staly roztříštěnějšími. Mnohé současné války již nezahrnují malý počet přiměřeně soudržných stran vyjednávajících o společné politické budoucnosti, ale rozsáhlé sítě státních i nestátních aktérů.

Tyto vývojové trendy ztěžují zprostředkování a trvalé dohody se stávají vzácnějšími. Ačkoli je v současnosti více válek než kdykoli předtím, počet zprostředkovaných dohod o jejich ukončení se výrazně snížil. Za posledních 15 let jich bylo několik, ale ne mnoho. Výjimkou byla dohoda z roku 2014 na jižních Filipínách, zprostředkovaná Malajsií s podporou Mezinárodní kontaktní skupiny, stejně jako kolumbijská mírová dohoda z roku 2016, kterou podpořily Kuba a Norsko. Mnohé z dalších významných dohod, o které se v tomto období pokusili, vedly jednoduše k dalším válkám: dohoda v Jižním Súdánu v roce 2013 vyústila v občanskou válku a Alžírské dohody o Mali z roku 2015 nijak nezabránily narůstající vlně násilí, která nyní zachvátila Sahel.

Proč jsou komplexní urovnání stále obtížnější

Zprostředkování ztěžují tři hlavní rysy vznikajícího světového chaosu: konec Pax Americana, povaha mezinárodního systému, který se v jejím důsledku formuje, a dopad sociálních médií. Část z toho představuje návrat k normálu – k běžnému způsobu, jakým státy vzájemně komunikovaly před rokem 1945 – a část je skutečně nová.

V první řadě a především eroze řádu založeného na pravidlech, v jehož čele stály USA, vytvořila větší prostor pro geopolitickou soutěž: soutěž, která vede k válce a brzdí snahy o její ukončení. Odborné studie o trvanlivosti příměří zjistily, že většina z nich vydrží v dlouhodobém horizontu pouze tehdy, jsou-li velké a regionální mocnosti na jedné lodi. Roztříštěný, soutěživý mezinárodní systém snižuje počet případů, kdy jsou hlavní vnější aktéři na jedné lodi.

Typickým příkladem jsou četné konflikty, které nyní zmítají Africký roh. Externí aktéři, zejména z Perského zálivu, je – doslova – podněcují tím, že poskytují palivo, finance, drony a digitální podporu, které zvyšují intenzitu bojů. Někteří zahraniční sponzoři podporují najednou více klientů, čímž vytvářejí regionální sítě zájmů a násilí, které překračují hranice a podkopávají to, co zbývá z vládních institucí v regionu. Tyto konflikty téměř nelze urovnat zprostředkováním. Například dohodu mezi RSF a SAF v Súdánu by bylo téměř nemožné dosáhnout, protože skuteční hybatelé konfliktu – zahraniční sponzoři dodávající peníze, palivo a zbraně – by u jednacího stolu chyběli. A i kdyby se takové dohody nějak podařilo dosáhnout, neměla by velký význam: válka je udržována zvenčí a dohoda mezi místními válčícími stranami nemůže svázat ruce zahraničních aktérů, kteří je vyzbrojují.

Za druhé, změnila se vnitřní struktura konfliktů. Ve skutečnosti existují pouze dva způsoby, jak se jakékoli povstání může udržet: patronát nebo podnikání. Tyto modely se vzájemně nevylučují – konflikty v oblasti Afrického rohu obsahují prvky obou –, ale to, který model převládá, výrazně utváří strukturu a dynamiku konfliktu.

Model patronátu, v němž povstalecká organizace hledá podporu u mocného vnějšího sponzora, byl dominantní formou povstání během studené války. Přirozeně upřednostňoval a posiloval proxy organizace hlásící se k ideologickému souladu se sponzorem – komunismus, tržní demokracie či cokoli jiného – a měl tendenci vytvářet velké, centralizované, přiměřeně soudržné struktury s mocnými legitimujícími mýty a narativy o křivdách.

Druhým způsobem, jak udržet povstání, je podnikání: vydírání (jinak známé jako zdanění) nebo obchod s něčím – lidmi, zbraněmi, drogami. Když studená válka skončila, Spojené státy neměly skutečnou potřebu podporovat povstalce, kteří za ně bojovali, a Sovětský svaz již neexistoval. V důsledku toho musely již existující povstalecké hnutí, která chtěla přežít – od FARC po IRA – změnit svůj obchodní model. A novým povstaleckým hnutím se dařilo lépe nikoli tím, že se hlásily k velkým ideálům prosazovaným velmocemi – „svoboda“, „socialismus“ a podobně –, ale tím, že se soustředily na svou hlavní činnost, jíž je podkopávání státní autority právě v takové míře, aby mohly proudit příjmy z černé ekonomiky.

Takové organizace často používají jako zástěrku různé ideály a příběhy o křivdách, ale ve většině případů ve skutečnosti za žádnou věc vůbec nebojují. Politické cíle jsou často vágní nebo zcela chybí, což ztěžuje vyjednávání. Spojenectví se neustále mění, a to nikoli na základě ideologické spřízněnosti, ale na základě tržní logiky. Tyto skupiny mohou být velmi malé, takže jich může být velké množství: v Kongu, Myanmaru a Sýrii vznikly stovky, někdy i tisíce ozbrojených skupin. Střednědobým důsledkem tohoto modelu je eroze státní autority – což vede k všeobecnému chaosu, jaký charakterizoval Evropu během třicetileté války v 17. století.

Zatřetí, vývoj médií konflikty nejen zhoršuje, ale také ztěžuje jejich řešení. Algoritmy sociálních médií propojují lidi, kteří se již mezi sebou shodují, a dodávají jim informace, kterým chtějí věřit, čímž stírají hranici mezi přesvědčením a skutečností a prohlubují polarizaci. To podněcuje celou řadu negativních jevů, od masového násilí proti rohingyům v Mjanmaru až po vzestup populistických stran v celé Evropě i mimo ni.

Tato polarizace zase snížila ochotu vůdců otevřeně hledat kompromis. Kompromis se stal tabu; umění diplomacie – v němž něco dáváte, abyste něco získali – je zbaveno legitimity.

Ozbrojené konflikty jsou tak častější, násilnější a těžší k vyřešení. Mediace nikdy nebyla obtížnější, ani potřebnější.

Soukromé mediační organizace jako adaptivní aktéři

Mediace v ozbrojených konfliktech je téměř stejně stará jako konflikty samotné. Ústředním příběhem Homérovy „Iliady“, nejstaršího beletristického díla západního kánonu, je Odysseova mediace ve sporu mezi řeckým velitelem Agamemnónem a Achillem – nejmocnějším z řeckých válečníků a vůdcem jednoho z nejmocnějších řeckých vojsk. Mnohé epizody, které si z tohoto příběhu pamatujeme, od Heleny Trójské po trójského koně, se v „Iliadě“ objevují pouze jako retrospektiva nebo předzvěst; ústřední osou, kolem níž se příběh točí, je právě zprostředkování. Většina konfliktů od té doby zahrnovala zprostředkování toho či onoho druhu.

Až téměř do naší doby byla jakákoli role třetí strany potřebná v krizích a válkách obecně plněna jednotlivci jednajícími na vlastní pěst – někdy s pozitivním výsledkem, jindy naopak. Henry Dunant[2], zakladatel Červeného kříže, vyvinul během francouzsko-pruské války v letech 1870 až 1871 diplomatické úsilí s cílem usnadnit humanitární přístup a komunikaci mezi válčícími stranami. Během první světové války vznikla dramatická a nesmírně významná dohoda, která Leninovi umožnila cestovat v zapečetěném vlaku z neutrálního Švýcarska přes Německo do Ruska, na základě návrhu soukromých zprostředkovatelů. A v předvečer druhé světové války se švédský podnikatel Birger Dahlerus pokusil o neoficiální zprostředkování mezi nacistickým Německem a Velkou Británií – epizoda, která nabízí výmluvné poučení o nebezpečích amatérské diplomacie.

Od druhé světové války hrají soukromé subjekty i nadále významnou roli. Gavin Relly, šéf anglo-americké těžební společnosti, sehrál klíčovou roli v raných fázích jednání, která nakonec vedla k propuštění Nelsona Mandely z vězení a k následnému přechodu k většinovému vládnutí v Jižní Africe. Irský podnikatel Brendan Duddy zprostředkovával komunikaci mezi Británií a IRA po celou dobu „Troubles“ (konfliktu v Severním Irsku), což nakonec vedlo k Velkopáteční dohodě a ukončení konfliktu.

V oblasti zprostředkování se v posledních desetiletích změnilo to, že se objevily profesionální soukromé zprostředkovatelské organizace, včetně té, kterou vedu, Centra pro humanitární dialog (HD). Na rozdíl od ad hoc zprostředkovatelů kombinují tyto organizace odborné znalosti v oblasti zprostředkování s operační flexibilitou. Centrum pro humanitární dialog působí diskrétně a může komunikovat s aktéry, s nimiž státy nebo multilaterální instituce z politických důvodů nemohou nebo nechtějí jednat přímo. Naším cílem přitom není nahradit oficiální diplomacii. Spíše zaplňujeme mezery, kde formální diplomacie nemůže účinně fungovat, a často tak doplňujeme úsilí států a multilaterálních organizací.

Válka v Acehu v Indonésii byla jedním z prvních příkladů. HD pomáhalo zprostředkovávat jednání mezi indonéskou vládou a Hnutím za svobodný Aceh v období, kdy oficiální kanály do značné míry selhaly. Tento proces do značné míry závisel na diskrétním zapojení, flexibilitě a vytváření politicky málo rizikových prostorů, kde bylo možné prozkoumat různé nápady ještě před jejich formalizací. Byla dosažena dohoda; a když tato dohoda ztroskotala, podařilo se jinému soukromému zprostředkovateli – bývalému finskému prezidentovi Marttimu Ahtisaarimu – zajistit dohodu trvalejší.

Vzhledem k tomu, že formální prostory pro zprostředkování jsou v současném geopolitickém prostředí stále více omezené, stávají se komparativní výhody soukromých zprostředkovatelských organizací stále výraznějšími.

Přidaná hodnota soukromých zprostředkovatelských organizací

Soukromé zprostředkovatelské organizace přinášejí několik komparativních výhod, které jim umožňují významně přispívat v dnešním roztříštěném mezinárodním prostředí.

Za prvé fungují jako laboratoře diplomacie. To je možná jejich nejdůležitější role. V současných konfliktech jsou formální jednání často od samého počátku politicky riskantní. Vůdci se obávají, že budou působit slabě. Vlády se obávají, že zapojení by mohlo znamenat uznání nebo ústupek. Veřejná diplomacie ponechává jen málo prostoru pro experimentování. Soukromé mediační organizace pomáhají vytvářet prostředí s nízkým politickým rizikem, kde mohou aktéři testovat nápady, zkoumat kompromisy, vyjasňovat červené čáry a identifikovat možné oblasti shody ještě předtím, než se záležitosti dostanou na formální jednací stůl. Účelem není vždy dosáhnout okamžitých dohod, ale umožnit politické představivosti fungovat bez omezení.

Za druhé, soukromí mediátoři mohou přicházet s kreativními nápady pro řešení složitých konfliktů a mohou sloužit jako most mezi světem testování nápadů a světem oficiálních dohod. Institucionální diplomacie často funguje v rámci vysoce formalizovaných mandátů a zavedených politických pozic; soukromí aktéři mají často větší svobodu prozkoumávat nekonvenční ujednání nebo postupné přístupy.

Centrum pro lidský dialog sehrálo přesně takovou roli při vývoji koncepce Černomořské obilní iniciativy. Jakmile 24. února 2022 vypukla válka na Ukrajině, ruské námořnictvo uvalilo úplnou blokádu na ukrajinské černomořské přístavy. Souběžně s tím se invazní ruské síly rozprostřely z Krymu a podél ukrajinského pobřeží Černého moře, zatímco další invazní jednotky postupovaly podél pobřeží od Krymu, než byly zastaveny těsně před Oděsou. Ukrajina tak zůstala s rozsáhlým zemědělským zázemím a svými hlavními přístavy, avšak s námořními trasami za nimi uzavřenými ruským námořnictvem. Její vývoz obilí byl odříznut od světových trhů a ceny obilí po celém světě prudce vzrostly.

V březnu 2022 sepsala organizace HD koncepční poznámku pro generálního tajemníka OSN, v níž navrhla zprostředkování mezi Ruskem a Ukrajinou s cílem zřídit dohodnuté koridory z jižních ukrajinských přístavů přes Černé moře a skrz ruskou blokádu dále na světové trhy. Pro Ukrajinu byla motivace jasná. Na oplátku by Rusku bylo nabídnuto zmírnění sankcí na jeho vlastní zemědělský vývoz a zachovalo by si přízeň spřátelených zemí v Africe, na Blízkém východě a v Asii, které byly zasaženy rostoucími cenami potravin. HD diskrétně otestovala tyto nápady s ukrajinskými úřady, které byly zpočátku opatrné, ale nakonec je podpořily. Následně jsme podpořili Turecko a OSN – které se měly stát oficiálními zprostředkovateli – při zajišťování formálních dohod. Pod vedením OSN a Turecka vyslala HD vedoucí pracovníky do dvou vyjednávacích týmů OSN a souběžně s tím nadále povzbuzovala Africkou unii, Čínu a další strany, aby zasáhly u prezidenta Putina.

Stejným vzorem se řídila i libyjská národní prohlášení o příměří – zprostředkovaná organizací HD v srpnu 2020 a následně rozšířená a formalizovaná prostřednictvím zprostředkování Organizace spojených národů. Toto příměří zdaleka neznamenalo úplný konec libyjského konfliktu, ale s ním skončila nejnásilnější fáze války a v době psaní tohoto článku zůstává v platnosti.

Zatřetí, soukromé zprostředkovatelské organizace udržují neoficiální komunikační kanály, když oficiální diplomacie uvízne na mrtvém bodě. V mnoha současných konfliktech nemusí být nejdůležitějším úspěchem dosažení okamžité dohody, ale udržení komunikace. Soukromí zprostředkovatelé mohou zachovat komunikační kanály mezi aktéry, kteří spolu nemohou hovořit veřejně, politicky ani přímo – a mohou tak činit po mnoho let, ba dokonce desetiletí, kdy mají vlády k dispozici omezenější kapacity. Tyto kanály pomáhají snižovat riziko nesprávného odhadu situace, usnadňují humanitární dohody a udržují při životě možnost budoucího dialogu. Tato funkce nabývá na významu v době, kdy politická polarizace a geopolitická rivalita ztěžují navazování kontaktů. Schopnost zajistit důvěrnost, možnost popření a kontinuitu dává soukromým zprostředkovatelům zvláštní význam v obdobích akutní konfrontace.

Za čtvrté, soukromé mediační organizace pomáhají propojovat různé úrovně konfliktu, které formální diplomacie často jen těžko integruje. Současné konflikty jsou zároveň lokální, národní, regionální i geopolitické. Násilí v jedné lokalitě může být ovlivněno mezinárodní konkurencí, zatímco geopolitické dohody často selhávají, protože jsou odtrženy od místních realit. Soukromí mediátoři, přítomní jak přímo v terénu, tak v mezinárodních kruzích, se mohou mezi těmito úrovněmi pohybovat flexibilněji.

A konečně, současné mírové úsilí se stále více opírá o nejednoznačnost, popíratelnost a ujednání, která politicky zároveň existují i neexistují – což by se dalo nazvat „kvantovým mírovým úsilím“. V některých kontextech je pokrok možný právě proto, že se strany vyhýbají úplné formalizaci svých dohod na veřejnosti: dohoda musí v jistém smyslu zůstat nepovšimnutá, aby mohla platit.

Odzbrojení a rozpuštění baskické ozbrojené skupiny ETA odráželo některé aspekty této logiky. Pro španělskou vládu bylo zásadní nejen to, aby veškerá jednání byla důvěrná, ale také to, aby vláda mohla pravdivě tvrdit, že s ETA nejednala, že neexistoval žádný „proces“ a že nedošlo k žádné dohodě. Neuznávala ani to, že by došlo k „konfliktu“, nýbrž pouze k sérii kriminálních a teroristických činů. Pro ETA a pro ty, kdo s ní do jisté míry sympatizovali, bylo důležité, aby byl konflikt uznán a aby byla uznána jednání i jejich výsledky. Aby to fungovalo, muselo to všechno existovat a zároveň neexistovat.

A skutečně to fungovalo. V červenci 2011 se Madrid a ETA pustily do řady „postupných, avšak navzájem nesouvisejících kroků“: ukončení vydírání a ozbrojené kampaně ETA; poté legalizace politického křídla hnutí; následovaly další kroky, které vyvrcholily odevzdáním zbraní ze strany ETA a nakonec jejím rozpuštěním. Prohlášení o rozpuštění ETA bylo učiněno v květnu 2018 v ženevském sídle HD. Od té doby nedošlo k žádným dalším aktům politického násilí.

Takové přístupy se mohou jevit jako nedostatečné ve srovnání s komplexními mírovými dohodami z 90. let a rozhodně nejsou plnohodnotnou náhradou za to, co bylo možné během těch zlatých let. Odrážejí však realitu roztříštěného geopolitického prostředí, v němž je politický prostor pro širší urovnání tak často omezený.

Pragmatické budování míru

Éra velkých, komplexních mírových dohod je možná prozatím u konce. Řád založený na pravidlech, který vzešel z trosek druhé světové války – a který poskytoval rámec umožňující uzavření takových dohod – je hluboce narušen. Historicky vzato, vzorce a pravidla jakéhokoli mezinárodního systému vznikají z krizí, jsou stanovena vítěznou stranou a poté se pomalu rozpadají. K jejich obnovení dojde až s příchodem nové krize a nové skupiny vítězů. Je proto nepravděpodobné, že by se obnovený řád založený na pravidlech objevil dříve než po další krizi – která by vzhledem k současné úrovni dostupné ničivé síly mohla být katastrofická. Jinými slovy, jsme odkázáni na náš stávající, stále nedokonalější systém.

Vzhledem k této realitě musíme pracovat s nástroji, které máme k dispozici. Soukromé zprostředkování je jedním z nich, protože organizace, které se na něj specializují, jsou tomuto prostředí dobře přizpůsobeny: jsou schopny jednat diskrétně, udržovat komunikaci, testovat nápady a propojovat roztříštěné vrstvy konfliktu, ke kterým se formální diplomacie jen těžko dostává. Hybridní mírové procesy, které umožňují, nejsou vždy elegantní ani úplné. Jsou však tím, co je možné – a co je zapotřebí – ve světě, jaký je.